《辦法》出臺以后，一方面是多位專家強調(diào)可再生能源電力市場化的趨勢勢不可擋，另一方面是可再生能源發(fā)電側(cè)的不安情緒有所蔓延。
新能源電站投資最關(guān)心的“收入”問題，又向市場化的方向挪了一步。
3月18日，國家發(fā)改委發(fā)布《全額保障性收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》（下稱《辦法》），適用于風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、海洋能發(fā)電、地熱能發(fā)電等非水可再生能源發(fā)電，自2024年4月1日起施行。
我國實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。根據(jù)《可再生能源法》第十四條，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。這意味著，某種程度上可再生能源電站端的是“鐵飯碗”。
多位專家表示，盡管這類規(guī)定對于培育可再生能源市場起到了顯著的積極作用，但是對于從起步階段逐漸走向成熟階段的可再生能源而言，實際執(zhí)行中不完善之處也在逐步顯現(xiàn)。在這種背景下，《辦法》對全額保障性收購進行了統(tǒng)一規(guī)范，包括明確保障收購范圍、細化電力市場相關(guān)成員責任分工等。
“《辦法》中表述調(diào)整非常明顯的一條是，過去的模式是各級政府承擔可再生能源消納權(quán)重，由政府分配給電網(wǎng)企業(yè)，再由企業(yè)分解給各個參與主體，而現(xiàn)在承擔收購義務(wù)的主體轉(zhuǎn)變?yōu)殡娏κ袌鱿嚓P(guān)成員，包括電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶、電力調(diào)度機構(gòu)和電力交易機構(gòu)等。可以看出，行政干預的色彩明顯降低了，成本和責任也要由大家來公平地分攤，而不是某一方能坐享其成。”華北電力大學經(jīng)濟與管理學院教授王永利對第一財經(jīng)分析稱。
當規(guī)�；錾舷{難題
以風電、光伏為代表的可再生能源發(fā)電具有“看天吃飯”的先天特征，如何把這些不穩(wěn)定的電量“送出去”，同時匹配電力用戶的需求曲線，就成了自其誕生之日起，被予以高度關(guān)注的焦點。這也就是一直困擾電力行業(yè)的新能源消納難題。
2018年10月，國家發(fā)改委和能源局印發(fā)《清潔能源消納行動計劃（2018-2020年）》，著手解決清潔能源消納問題，強化消納目標考核。該計劃明確，到2020年，確保全國平均風電利用率達到國際先進水平（力爭達到95%左右），棄風率控制在合理水平（力爭控制在5%左右）；光伏發(fā)電利用率高于95%，棄光率低于5%。
受益于政策推動、特高壓建設(shè)和新能源交易市場等因素，此后中國新能源消納問題明顯緩解。2020年，全國風電平均利用率97%，光伏平均利用率98%。但是隨著新能源裝機爆發(fā)式增長，消納并網(wǎng)難題再次凸顯。
國家能源局數(shù)據(jù)顯示，2023年中國可再生能源發(fā)電裝機容量14.5億千瓦（其中風電和光伏裝機10億千瓦），占據(jù)總裝機容量的半壁江山，歷史性反超火電。甚至，這個數(shù)字距離2021年國務(wù)院提出的“2030年風電和光伏裝機總?cè)萘窟_12億千瓦”的目標僅有咫尺之遙。
大規(guī)模的新能源裝機，讓原有的可再生能源全額保障性收購制度“犯了難”。中國宏觀經(jīng)濟研究院能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶撰文提出，從制度執(zhí)行實際情況看，全額保障性收購全面落實難度持續(xù)增加，個別省份在實際執(zhí)行中難以達到國家規(guī)定的最低保障收購年利用小時數(shù)，且低于國家有關(guān)政策明確的電價水平收購，特別是“保價不保量”和“保量不保價”問題時有發(fā)生，不利于保障發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益。另一方面，高比例可再生能源電力系統(tǒng)下全額收購可再生能源電力系統(tǒng)成本高昂。保障可再生能源發(fā)電全額收購不僅技術(shù)上面臨嚴峻挑戰(zhàn)，而且需要電力系統(tǒng)付出高昂的消納成本，增加整個電力系統(tǒng)成本。
類似的觀點在行業(yè)內(nèi)并不罕見。電力規(guī)劃設(shè)計總院清潔能源研究院副院長饒建業(yè)此前也在一場論壇中指出，風電和光伏的利用率每上升一個百分點，系統(tǒng)成本將會大幅上升，新能源的綜合電價成本上升不可忽視。“要綜合考量系統(tǒng)的安全性和經(jīng)濟性，找到技術(shù)經(jīng)濟最優(yōu)的平衡點。新能源的利用率未必要達到百分百，更有利于新能源的大規(guī)模發(fā)展。”
到底該由誰來承擔電力消納的責任和成本？《辦法》規(guī)定，可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量包括保障性收購電量和市場交易電量。保障性收購電量是指按照國家可再生能源消納保障機制、比重目標等相關(guān)規(guī)定，應(yīng)由電力市場相關(guān)成員承擔收購義務(wù)的電量。市場交易電量是指通過市場化方式形成價格的電量，由售電企業(yè)和電力用戶等電力市場相關(guān)成員共同承擔收購責任。
王永利分析稱，《辦法》中的保障性收購電量，對應(yīng)的是過去的全額保障性收購，相當于可再生能源發(fā)電的“底薪”。不過這部分電量的收購主體，從原先承擔主責的電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)殡娏κ袌鱿嚓P(guān)成員，相關(guān)成本也會隨之分攤。另外，市場交易電量在原先出臺的一些文件中未有提及，此次則是在政策體系中確立了其所擁有的位置，可視作“績效”。
“底薪一定是正數(shù)，但參考山東等地的電力現(xiàn)貨市場曾經(jīng)出現(xiàn)的負電價，績效可能是負數(shù)。保障性收購的電量基本與過去的全額保障性收購電量保持不變，但考慮到需要所有成員共同分攤系統(tǒng)成本，那么可再生能源的發(fā)電方收到的底薪可能比過去低。”王永利稱。
新規(guī)對產(chǎn)業(yè)影響幾何
《辦法》出臺以后，一方面是多位專家強調(diào)可再生能源電力市場化的趨勢勢不可擋，另一方面是可再生能源發(fā)電側(cè)的不安情緒有所蔓延。
廣東一家國有企業(yè)從事新能源投資的負責人對第一財經(jīng)表示，目前該企業(yè)對新能源投資的新財務(wù)評估模型暫時沒有搭建起來，但他已經(jīng)開始擔憂新規(guī)帶來的收益下行風險。因為《辦法》規(guī)定，“因可再生能源發(fā)電企業(yè)原因、電網(wǎng)安全約束、電網(wǎng)檢修、市場報價或者不可抗力等因素影響可再生能源電量收購的，對應(yīng)電量不計入全額保障性收購范圍”。他并不能確定這條規(guī)定是否會導致保障性收購范圍收窄，推動更多電量只能進入不可測的電力市場。
“如果原來保障性收購的電量下降，或者是電價達不到原有的預期，肯定會存在一些負面影響。但具體影響多大，還要結(jié)合各地的光照時間區(qū)別來看。大西北那邊的財務(wù)風險容忍度會更高，內(nèi)陸的項目光照時間相對低，因此更加迫切。全國來看，山東、河南、江浙三個地區(qū)的消納矛盾尤為突出，所以我也會更關(guān)注這些地方的研判和動作。”上述負責人稱。
《辦法》也明顯拉升了外界對于光伏項目投資回報的關(guān)注度。“保障小時數(shù)是不是會逐年下降”“保障性部分，是不是只保量不保價”“市場化的光伏項目還有保障性電量嗎”，一位光伏行業(yè)資深人士在梳理今天被問及最多的問題時總結(jié)道。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對第一財經(jīng)表示，目前國內(nèi)新能源消納難題，說到底是大量的可再生能源帶來的不穩(wěn)定和電網(wǎng)供需的實時平衡之間的矛盾。目前國內(nèi)解決這個矛盾主要是靠煤電等靈活性調(diào)節(jié)電源，但是煤電的年利用小時數(shù)逐年下降，長期而言模式不可持續(xù)，必須要轉(zhuǎn)移到抽水蓄能、新型儲能等方式上，而這些系統(tǒng)成本目前還無法切實疏導到發(fā)電側(cè)和用電側(cè)。
“《辦法》最終指向的是一個‘相對穩(wěn)定’的電網(wǎng)環(huán)境，基于這個目標，每個參與主體都應(yīng)調(diào)整自身的姿勢以獲得更好的回報。比如一個風電或者光伏電站，如果配置了一定比例的儲能并且能夠積極地用上，輸出的是清潔而穩(wěn)定的電力，那么電網(wǎng)有什么理由不用你發(fā)的電呢？”林伯強稱。
王永利表示，當前的電力市場尚不具備完全成熟的條件，這意味著很長一段時間內(nèi)保障性收購電量和市場交易電量將會共存。值得注意的是，全額保障性收購制度穩(wěn)定有效運行離不開電力市場交易機制、綠色證書等相關(guān)領(lǐng)域橫向政策的支持。所以，也要做好與相關(guān)領(lǐng)域橫向政策之間的銜接與互動，達到政策聯(lián)動、相輔相成的效果，多維度多角度推進可再生能源電力全額保障性收購工作。
