餐飲油煙污染到底誰(shuí)管？

  歷經(jīng)多輪博奕，某市城市管理部門(mén)總算愿意承攬餐飲油煙污染的行政處罰權(quán)，但明確提出眾多限定標(biāo)準(zhǔn)：

  一是要生態(tài)環(huán)境部門(mén)切實(shí)擔(dān)負(fù)起行業(yè)主管部門(mén)的管理責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令當(dāng)事人限期改正或補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)；二是要生態(tài)環(huán)境部門(mén)在管理過(guò)程中，需要對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰的，及時(shí)把有關(guān)材料移交城市管理部門(mén)；三是要建立分級(jí)移交制度，規(guī)范移交案件相關(guān)文書(shū)（生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)移送涉嫌違法案件移送函、現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄、現(xiàn)場(chǎng)照片、舉報(bào)投訴、勘驗(yàn)、認(rèn)定依據(jù)等材料）；四是要建立移送案件審查制度，城市管理部門(mén)經(jīng)審查決定是否立案，同時(shí)明確其在實(shí)施行政處罰過(guò)程中需要進(jìn)行技術(shù)鑒定或者協(xié)助調(diào)查的，要求生態(tài)環(huán)境部門(mén)積極支持配合。

  不能割裂行政處罰與行政監(jiān)督的關(guān)系

  筆者認(rèn)為，某市城市管理部門(mén)割裂了行政處罰與監(jiān)督管理的關(guān)系，為油煙污染治理人為設(shè)置了障礙，理由如下：

  一是行政處罰與監(jiān)督管理的主體一致有法律依據(jù)。

《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第一百一十八條明確規(guī)定，違反本法規(guī)定，排放油煙的餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者未安裝油煙凈化設(shè)施、不正常使用油煙凈化設(shè)施或者未采取其他油煙凈化措施，超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)排放油煙的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，處五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治。

  違反本法規(guī)定，在居民住宅樓、未配套設(shè)立專(zhuān)用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，予以關(guān)閉，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

  違反本法規(guī)定，在當(dāng)?shù)厝嗣裾�府禁止的時(shí)段和區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場(chǎng)地的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收燒烤工具和違法所得，并處五百元以上二萬(wàn)元以下的罰款。

  由“縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)”可知，監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)行政處罰是應(yīng)有之義，將監(jiān)督管理主體與行政處罰主體分立，是不符合法律規(guī)定的。

  二是“要求生態(tài)環(huán)境部門(mén)擔(dān)負(fù)起行業(yè)主管部門(mén)的管理責(zé)任”沒(méi)有依據(jù)。
如果簡(jiǎn)單地以“管行業(yè)必須管環(huán)保”，生態(tài)環(huán)境部門(mén)絕對(duì)不是餐飲行業(yè)的主管部門(mén)，如果以生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所有的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，必然曲解了“管行業(yè)必須管環(huán)保”的原意。

  三是行政處罰和監(jiān)督管理權(quán)力的統(tǒng)一是行政管理的應(yīng)有之義。
行政管理的特點(diǎn)就是運(yùn)轉(zhuǎn)高效、講求效率，人為地割裂行政處罰和監(jiān)督管理權(quán)，本來(lái)一個(gè)部門(mén)能完成調(diào)查取證、行政處罰等工作，非要由兩個(gè)部門(mén)分開(kāi)操作，可能會(huì)導(dǎo)致職責(zé)不清、推諉扯皮的問(wèn)題發(fā)生，從而不能合理高效地利用執(zhí)法資源，人為提高執(zhí)法成本。

  城市管理部門(mén)統(tǒng)一行使有關(guān)執(zhí)法權(quán)于法有據(jù)

  筆者認(rèn)為，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由城市管理執(zhí)法部門(mén)作為“縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)”進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法。

  理由一，2015年12月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。其第七條明確要求，在城市管理執(zhí)法部門(mén)需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合行政執(zhí)法。具體范圍包括環(huán)境保護(hù)管理方面社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑工地?fù)P塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)。

  理由二，2016年8月19日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市管理執(zhí)法辦法》第八條規(guī)定了城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍包括“環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關(guān)部分的行政處罰權(quán)”。第九條規(guī)定了需要集中行使的城市管理執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下列條件：（一）與城市管理密切相關(guān)；（二）與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出；（三）執(zhí)法頻率高、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求適宜；（四）確實(shí)需要集中行使的。

  餐飲油煙污染顯然具備了上述要件。

  綜上所述，筆者認(rèn)為，地方人民政府已經(jīng)建立了以城市管理部門(mén)為主體的餐飲油煙污染監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法行使統(tǒng)一的監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)力�；�于目前城市管理部門(mén)組織健全、隊(duì)伍完備的優(yōu)勢(shì)，必將及時(shí)有效地控制餐飲油煙污染，增進(jìn)群眾良好環(huán)境的獲得感。